八年前，沈阳先行探索环保机构垂直改革；八年后，国家拉开改革大幕，但沈阳却转了一圈，回到原点。老毛病、新难题，都在折磨着这一改革先行者。

　　我们回溯缘起，并非否定沈阳改革意义，沈阳“解垂”，亦是在正视改革瓶颈。而这些前行中的难题，也应是新一轮国家试点的“问答题”。

　　“说起垂管（环保机构垂直管理），沈阳做了件贼埋汰的事。”张扬说。张扬是沈阳市一市辖区环境监察执法大队负责人。

　　2016年11月8日，南方周末记者在张扬的单位看到，门口挂的仍然是沈阳市环保局某区分局的牌子。而沈阳已于2015年5月底批准下放环保机构，决定分批有序取消环保机构的垂直管理。

　　“环保机构下放”是官方的口径，张扬管这叫“解垂”。解垂并无任何专门下发的指导性文件，只需市环保局与区委、区政府签署一份《管理权限调整协议书》。一如七年前沈阳市决定进行环保机构改革，探索垂直管理之时。

　　七年，沈阳环保体制改革经历了七年阵痛。

　　2008年4月3日，沈阳市政府办公厅下发《沈阳市迎接国家环保模范城市复查工作实施方案》，方案提出：将建立市、区两级环保机构垂直管理体制。这是南方周末记者通过公开信息能找到的关于实行垂直管理的表述。

　　张扬认为，所谓“埋汰”之处在于解垂的时机。就在沈阳市决定取消垂直管理5个月后，党的十八届五中全会公报提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。2016年9月22日，中央《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称“指导意见”）公开发布。

　　“和实行省以下环保垂管一同提出来的深化改革措施，还包括二孩政策等等，可见地位多么重要。”张扬感叹。目前沈阳市环保系统均不愿提及解垂一事，接受采访的张扬等系统内人士纷纷要求隐去真实姓名，沈阳市环保局亦婉拒了南方周末记者的采访。

　　沈阳解垂的步伐也因此停止。目前沈阳市辖区环保机构的隶属关系纷繁复杂：铁西区、沈阳经济技术开发区等已完成了解垂，为区政府职能部门；而张扬所在区仍为环保分局，由市局管理。

　　沈阳在环保机构改革中早于全国做了先行探索，但在编制、财政保障、与地方政府部门协调等因素困扰之下，最终走了回头路。不过，沈阳积极探索中发现的问题，也为新一轮环保系统垂直改革下，各地制定具体方案提供了镜鉴。

　　沈阳垂改前传 

　　作为沈阳市环保业务上级指导部门的官员，卞永强参与了沈阳垂改最初的设计。“环保垂直管理对解决地方干预环保审批、执法等方面，作用非常明显。这种干预越在基层，问题越突出。”卞永强对南方周末记者说。

　　“当年政府更关注经济发展，基层环保工作往往要服从于经济发展，在污染治理、严格执法、建设项目审批等方面，不时会出现一些干扰执法问题。”沈阳市经济技术开发区环保局局长王志军2015年接受《中国环境报》记者采访时坦承。解决地方干预问题也是目前能查询到对八年前改革目的的表述。

　　解决地方干预的诉求非常迫切，但时任沈阳市领导对于实行垂改并无政策依据的担忧也同时存在。为了打消市领导的顾虑，卞永强穷尽当时的文件，最终在国发2005年39号文《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中找到这样的一句表述：“探索设区城市环保派出机构监管模式，完善地方环境管理体制。”

　　“虽然当时的文件对环保部门市和区的垂直管理并无强制规定，只是鼓励探索，但这至少也是最权威的政策依据。”卞永强说。

　　上述国务院文件在2008年3月28日正式公开发布。一周后，沈阳市公开了探索垂直管理的消息。然而，南方周末记者通过公开渠道，并未搜索到当年实行垂改具体措施相关文件。皇姑等几大主城区在随后逐步开启了垂直改革大幕。

　　垂改最直接的变化是人事权上收，此后区环保分局干部的管理交由市环保局说了算。行政上不再隶属区政府。另外，沈阳垂改只针对市辖区，各县则并未设置环保分局。

　　在这方面，同省大连市已有先行探索。早在1994年，大连制定了旨在理顺市和区县关系的机构改革文件，环保作为改革部门之一。这也使得大连成为全国第一个设立区环保分局、实行环保垂直管理的城市。

　　“垂改完成后，市环保局的权力变大了，能调动的资源多了，这是不争的事实。”张扬这样解释。

　　地方干预未解 

　　事实上，沈阳实行垂管后，地方干预执法的问题依然存在。张扬在执法过程中面对地方干预，仍然没有底气说“不”。

　　这并非个例。沈阳另一个区环保分局要求匿名的人士亦证实了这类现象的普遍性。实行垂直管理后，区环保局成为了市局的派出机构，但监察执法大队的身份困惑仍然存在，依然不属于执法队伍，没有纳入行政执法序列。

　　“现在我们都是委托执法，法律规定环保执法的主体是地方政府环境保护行政主管部门，也就是说我们是受环保局委托才能进行执法，没有独立的执法权。”上述环保分局人士接受采访时拍着桌子，高声道。

　　“很多地方，区环保分局实行垂直管理后，监察执法大队依然作为环保分局的下属单位，这在法理上是有问题的。监察执法单位受地方环保主管部门的委托进行执法，但区环保分局是市局下设的单位，已经不再是区政府的环保主管部门，这种委托如何产生？处罚的权力哪里来呢？”大连市环保局人事处工作人员苗雨茁反问。

　　在大连，垂管探索则给出了不同的改革办法。据苗雨茁介绍，大连市各区的环境监察大队是市环境监察支队在各个区的派驻分部，同样由市级直管，和分局没有直接隶属关系。“这样区政府一旦想干预，区监察大队就可以理直气壮地回绝：你找我市监察支队去。”苗雨茁说。

　　那么，如果区环保分局工作需要监察执法单位配合时怎么协调？“区监察大队的性质是这样的：在人员编制财务方面完全垂直到市，与区环保分局无任何关系，但在具体工作上受区环保分局的业务指导。”苗雨茁介绍。

　　上述人士认为，只要身份问题不解决，执法腰杆子硬不起来，就不可能完全避免地方干预。毕竟区环保分局黄标车淘汰、秸秆禁烧等工作的开展离不开区政府的支持，而执法大队属于分局的子单位，对于区政府的一些要求不可能不管不顾。

　　对此，近期中央“指导意见”已经提出解决之术。文件明确规定：“将环境执法机构列入政府行政执法部门序列”。受访的基层人员期待着规定早日落地。

　　老毛病折磨垂改 

　　张扬手下的监察队伍编制有近四十人，尽管如此，张扬仍抱怨人手不足。因为实际在监察大队干活的不到二十人。

　　“沈阳的环保系统长期都是混岗混编状态，属于历史遗留问题，在垂直管理前就是如此。因为局机关公务员的编制非常少，很多人编制挂在监察大队，但在机关科室上班。”张扬说。

　　这并非垂管而产生的问题。在锦州等没有实行垂改的地市，混岗混编的问题同样存在。而这却成为了长期影响沈阳垂管的因素。

　　根据张扬讲述，2008年进行垂改时，并没有解决掉环保系统编制混乱的问题，而是采取了一种临时过渡的办法——冻结了所有人员的编制。“由于环保局和人事、财政部门没有协调好，所以当时垂改留下的尾巴比较长。”

　　江苏省环保厅政策法规处副处长贺震长期研究环保垂直管理改革。“编制问题直接关系到财政经费保障。垂管以后，县级环保局作为设区市环保局的派出分局，由市环保局直接管理，经费保障应随机构一起划转由市财政保障。”贺震对南方周末记者说。

　　“现在我们的工作人员有市里编制，有区里编制；有公务员编制，有事业编制。编制在市里，工资就由市级财政解决；在区里，就是区财政解决。”张扬介绍，垂管以来，环保分局上收的排污费交由市财政、上收的监测费交由区财政。而上述费用是环保人员开支和工作经费的来源。财政受制于区里，这使得环保机构垂直难以彻底。

　　而编制冻结导致的另一个负面影响是人心不稳。据前述沈阳某区环保分局匿名干部说，目前随着全国垂改大戏拉开大幕，人员编制全部冻结由省环保厅统一负责。这导致哪怕调整一个科级干部，都需要报送省厅，效率降低。

　　困惑的亦包括省环保厅。2016年10月，南方周末记者随环保部督查组在辽宁省督查时，辽宁省一名环保官员反映：“目前，国家关于省以下垂改文件已经出台，但对于环境监察机构改革方向尚不清晰，人员编制全部冻结，造成现有人员去留不定，人心不稳。”

　　“导致人心不齐的一点还有追责问题。由于垂直改革不到位，各部门职责划分不清楚，只要发生环境问题，就去追环保系统人员的责任。为避免追责，基层工作人员很多不愿意干环保。”张扬说。

　　最后一根稻草 

　　权责不清，导致的是各部门分工不明确，部门配合不畅的问题。

　　2015年沈阳市环境监察支队工作人员查封国电集团沈阳3号、4号锅炉。耿子威丨摄

　　2015年，在沈阳蓝天行动大会上，沈阳市环保局局长李超接受中国环境报采访时称，由于介入不了宏观决策、监督层面，环保部门被动地成为粗放经济增长的助推者，发展计划目标制定的远望者，城市基础设施建设的旁观者，财政预算资金的乞讨者，公众百姓责骂的首选者。

　　“垂直管理不能实现环保工作的多方参与，也破坏了环保的责权体系，试点取消垂直是为了明晰各方责任，贯彻新环保法中落实地方政府主体责任的要求。”李超当时认为，如果不改变目前垂直的管理体制，上级环保部门对下级政府的监督将是空话一句。

　　李超自2004年起担任沈阳市环保局局长至今，亲历了垂直改革的全过程。

　　与兄弟部门沟通不畅，责任不清，成为了压倒沈阳环保垂管的最后一根稻草。

　　2015年4月24日，沈阳提出关于市区环保管理体制改革分步实施、试点推进的工作要求。次月，李超在铁西区蓝天行动工作大会上表示，沈阳市环保局铁西分局、沈阳经济开发区分局将实行属地管理试点，从行政管理体制上不再隶属于市环保局。

　　沈阳市环保局亦将解垂的决定告诉卞永强。“我和他们讲，我保留自己的观点。最后时间还是能够证明的。”卞永强说。

　　2015年6月3日，沈阳市环保局与铁西区、沈阳经济技术开发区签署《环保机构管理权限调整协议书》，区环保部门由沈阳市环保局下放至铁西区委、区政府。沈阳市取消垂直管理的帷幕由此拉开。一个半月后，于洪区亦解垂。

　　也有不愿意的。据沈阳市环保局政务公开栏文章，浑南区迟迟没有签署接收协议。直到十八届五中全会，解垂工作完全停止。

　　据张扬介绍，在多年垂直管理实际工作中，只要是环保系统下到区政府的文件，区政府往往直接甩给环保分局。相当于市环保局的文件绕了一圈，最后还是回到自己家里了。由于权责不清，并没有实现相关职能部门各自分工的局面。

　　“如果把垂管后的市环保局和区环保分局比作父子关系，那这一圈下来，活儿都得儿子干。儿子干着费劲，干不好还得怨他爹。这爹一合计，算了，还是不要这儿子了。”张扬打比方。

　　“在改革中解决问题” 

　　中央“指导意见”恰恰着重讲了地方党委政府环境保护责任问题，垂直改革要求落实地方党委政府环境保护的主体责任，并通过监察和执法相分离，监察职能上收，监督地方政府及其相关部门的责任。

　　环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽在此前接受南方周末记者采访时批评了上述观念：“如果说垂直管理后，地方政府就无法履行环保职责，这说明过去区县政府就没履好环保的责，把责任不正确地压在环保局身上。”

　　先行者大连在建立部门协调履责机制方面做了相应探索。如果是类似于秸秆禁烧等环保部门一家无法独立完成的工作，市环保局则不会下文给各区分局，而是通过协调市政府，由市政府给各区政府下文件，各区再根据具体分工落实到各部门。

　　通过进一步垂改，而非结束垂改，可以解决落实地方政府主体责任、实现上级环保部门对下级政府的监督问题。“垂改首要问题不仅仅是责任落实问题，而是要落实对地方政府及其相关部门的监督责任问题。”吴舜泽表示。

　　权责不清问题同样将在全国垂改中解决。中央“指导意见”要求各省制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单。另外，编制等问题在“指导意见”中同时明确，根据有关规定并结合机构隶属关系调整，相应划转编制和人员。

　　“改革中遇到问题这很正常，但是要通过进一步深化改革来解决，而非通过走回头路实现改变。目前，全国试点实行省以下环保机构垂直改革，就是为了解决地方环保管理体制实际存在的问题。”卞永强说。

　　（应采访对象要求，张扬、卞永强为化名）

　　原标题:一场回到原点的探索丨沈阳环保垂直改革七年阵痛