案由

　　铅蓄电池产业既是拥有170年历史的传统产业，也是新能源产业不可或缺的重要组成部分。改革开放四十年来，铅蓄电池在为我国的国民经济、国防建设和社会发展做出巨大贡献的同时，自身的技术装备水平、生产工艺也在不断提升，在促进能源结构转换和使用效率，多层次满足人民群众对绿色电池产品需求，打赢“蓝天保护战”等方面，发挥着十分重要的作用。特别是“十二五”以来，全行业的污染防治工作成效显著，绿色发展取得了突出成果，得到了国家主管部门的高度肯定，以及国际同业的积极评价。

　　随着中国经济进入新常态，2016年党中央高瞻远瞩，审时度势提出了旨在推动中国经济高质量发展的供给侧结构性改革，这为已经在“十二五”期间成功迈出转型升级关键步伐的铅蓄电池企业，指明了进一步提升产业水平的方向。但在这个关键时刻，财政部、国家税务总局联合下发文件，自2016年1月1日起对铅蓄电池征收4%的消费税，消费税的初衷是限制“两高一资”，引导绿色消费。铅蓄电池消费税实施已有三年多的时间，企业纷纷反映，消费税在制度设计上存在“先天不足”：“一刀切”征税，没有很好的体现不同清洁生产水平、不同原生资源消耗的差异性，“污染防治”和“引导绿色消费”的效果有限；特别是在当下，铅蓄电池全生命周期的污染防治重点已经从生产企业转移到了废旧电池回收处置环节，面向生产企业征收的惩罚性消费税，对“防污治污”不够精准，反而给生产企业造成过重负担，创新研发和环保投入后劲乏力，使铅蓄电池产业坚持绿色发展方向，推进实现转型升级的目标“梗阻”，这不利于企业的高质量可持续发展，也不利于全行业深入推进供给侧结构性改革。

　　我国的铅蓄电池工业，除了极少数国有大型企业外，95%以上为民营企业。党中央、国务院非常关心民营实体经济的发展，习近平总书记在2018年11月1日专门召开了民营经济座谈会，在充分肯定民营的重要地位和作用的同时，指出要“不断为民营经济营造更好发展环境，帮助民营经济解决发展中的困难，支持民营企业改革发展，变压力为动力，让民营经济创新源泉充分涌流，让民营经济创造活力充分迸发”。中央经济工作会议进一步提出，要“增强微观主体活力”“实施更大规模的降税降费”。而铅蓄电池消费税的实施与实际效果，与党中央、国务院的这些战略思想不相符合。

　　案据

　　一．铅蓄电池产业是绿色环保、资源循环型的新能源产业，不是“两高一资”产业。

　　通过2011年以来的环保整治和2012年以来的行业准入、规范管理这两次大规模治理，我国铅蓄电池的行业集中度得到大幅提高，全国铅蓄电池企业数量由原来的近2000家锐减至300家左右，其中经工信部严格审核，截至2018年底，符合《铅蓄电池行业规范条件》的企业有144家。这些企业率先坚持“绿色发展”理念，在行业中发挥了示范引领作用，全面实现了清洁化生产和环保达标。大型骨干电池企业建立起国家级企业技术中心、工程中心和检测中心，加大新产品研发和技改的投入，技术装备水平取得显著进步。铅蓄电池已经成为清洁、环保、资源循环型的绿色新型能源产业，不应再用旧有偏见的眼光，将其列入“两高一资”产业；更不应对已经步入绿色发展之路的铅蓄电池企业，以“文不对题”征缴消费税。

　　（一）铅蓄电池产品是绿色环保产品，不是高污染产品。

　　铅蓄电池在生产过程中的绿色环保主要是通过产品设计生态化和生产工艺清洁化来实现的。 产品设计生态化方面，大中型铅蓄电池生产企业相继导入绿色生态设计，替代原有的传统设计，从源头上进行把控，避免了电池产品在生产、使用过程中的污染物产生和排放，以降低对资源的损耗和对环境的风险。如对环境有影响的含镉、含砷铅蓄电池被全面淘汰，污染物易外泄的开口式电池被阀控式密封新型电池所替代，各应用领域已基本全部配用防治污染物外泄的全密封、免维护、贫液式铅蓄电池，其塑料外壳有足够强度，只要合法规范贮存、运输和处置，不会产生环境污染。特别是汽车起动电池，各类低速微型电动车（含电动自行车）配用这一新型防污染电池，得到市场认可和广大消费者欢迎；生产工艺清洁化方面，“十二五”以来，随着国家环保约束力不断增强，推进了铅蓄电池行业加大技改力度，采用更为先进、更加绿色的技术，提升了环保和职业健康保障水平。如全面推广内化成、冷切铅、免称片、一锅多机工艺，既避免或减少了酸雾、铅烟、含铅尘渣的产生，又减少了含铅废水、粉尘、废渣的排放，经济效益和环境效益明显。

　　（二）铅蓄电池产业是节能降耗的排头兵，不是高耗能产业。

　　从生产环节来看，“十二五”以来，骨干电池企业通过采用自动化、智能化的新技术制造装备，在制造过程中实现节能减排。如正在着力推广的极板连铸、连轧、连涂技术，劳动生产率提高了3倍，能耗降低了30%；耗能最大的化成工序，过去放电的电能都是通过电阻消耗白白的浪费掉了，行业准入、规范条件的实施，通过强制推广公用母线、回馈式充放电电源，电耗下降了40%左右；目前大型骨干企业正在推广更先进的智能脉冲式充放电电源，可大幅度减少充电周期，综合节能将达到50%以上；近几年采用的冷切铅新技术，使铅粒形成的能耗更是降低了70%左右。

　　从消费环节看，搭载铅蓄动力电池的电动二轮车主要满足老百姓的绿色出行的需求，能够有效减轻对石油的依赖，减少二氧化碳和温室气体排放。中国质量认证中心、国家自行车电动自行车质量监督检验中心等联合发布的《中国电动车节能白皮书》显示：我国电动自行车保有量约为2.8亿辆，按年均行驶5200公里（日均20公里，每周5天，每年52周计算）的估计模型，年总行驶里程达到14560亿公里。假设80%替代摩托车里程（百公里节油2.5升），20%替代轿车里程（百公里节油9升），14560亿公里可节油4000万吨，相当于2017年全国汽油总消耗量（1.4亿吨）的29%；减少二氧化碳排放1.09亿吨；减少一氧化碳排放262万吨；减少碳氢化合物排放960万吨；减少氨氮化合物排放192万吨。

　　（三）铅蓄电池是资源循环型产业，不是资源消耗型产业。

　　铅蓄电池中70%的成分是铅，从全生命周期看，铅蓄电池并非资源消耗型，而是可以循环再生利用的。废旧铅蓄电池具有极高的回收再利用价值，是唯一可以高效循环利用资源的电池产品，也是所有的废物中资源回收可利用率最高的。发达国家回收再利用率达到98%以上，我国也已达到90%以上，部分采用先进装备和先进工艺的优势企业，铅回收率更是高达99%以上。与使用原生铅相比，使用再生铅制造铅蓄电池，既可实现资源循环利用，也可降低生产成本，形成闭环式的绿色产业链，还可以降低电解冶炼造成的环境风险压力。近年来，部分大型电池企业纷纷开展废电池回收综合利用，发展循环经济，取得明显成效。

　　综上所述，“十二五”以来，铅蓄电池行业发生了翻天覆地的变化，大型骨干企业的绿色发展意识大大增强，严格遵守国家的法律法规进行规范生产，在生态文明建设中发挥重要作用。浙江省湖州市长兴县是铅蓄电池产业聚集区，近年来坚持“绿色优先”的发展方向，产业规模进一步扩大，非但没有加大当地的环境风险，恰恰在太湖边岸形成了由国家多个部委联合授予的全国生态文明先行示范区，为保护太湖流域生态做出了突出贡献，以实际行动落实了习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的重要理念；在2016年全国“两会”期间，原环保部部长陈吉宁在答记者问时，专门对浙江铅蓄电池行业的污染防治和绿色发展取得的突出成效给予了充分肯定；总部设在美国的国际先进铅蓄电池联合会（ALABC），也非常看好中国铅蓄电池行业的发展，已连续三年在中国召开年会，并为优势企业的新型铅碳电池研发和产业化提供了选项资助。

　　这些都充分说明，只有污染的企业，没有污染的行业，骨干企业的铅蓄电池技术已经实现全面升级，制造过程的污染已得到根本性的改善，继续对这个行业征收消费税是欠妥当的。

　　二．铅蓄电池综合优势非常明显，在较长的一段时间内无法被替代。

　　我国电池工业体系是一个有机整体，多年来在适应国民经济发展中，不同产品在不同领域根据市场需求，发挥着各自不同的用途。铅蓄电池是使用范围最广、市场份额最大的电池产品，广泛应用于交通运输、信息通信、电力储能、国防建设，以及日常生活消费品等众多领域。我国“十三五”末期的2015年铅蓄电池总产量达到21342万千伏安时，比“十二五”初期2010年14416万千伏安时增长了48％，年递增率达8.2%。这充分说明铅蓄电池对确保国民经济发展总需求是不可或缺的。

　　（一）铅蓄电池仍将保持现有应用领域主要地位。

　　根据预测分析，“十三五”期间铅蓄电池仍有刚性需求，到 2020年，年产量将达到35000万千伏安时，年递增率仍保持在7.5%左右。主要增长点：一是汽车起动类铅蓄电池将保持稳定增长。2018年我国新增汽车销售量达到2808万辆，汽车保有量接近2.4亿辆，增量汽车需新配套和存量汽车需维护更换的铅蓄电池总需求量约为13000万千伏安时；二是通信和可再生能源领域仍有较大新增空间。“十三五”期间预计铅蓄电池在各类备用电源、通信系统的应用，至少有近6000万千伏安时的需求空间，在新能源储能领域约有5000万千伏安时以上的需求量；三是大众消费需要的各类低速电动交通工具，将继续拉动铅蓄电池稳固增长。据预测分析，各类低速电动交通工具铅蓄电池的年需求量约在11000万千伏安时以上。

　　（二）铅蓄电池自身仍有持续发展的旺盛生命力。

　　近年来电池工业积极贯彻“绿色智造”理念，加快了新型铅蓄电池研发与产业化步伐，为实现产业升级奠定了基础。如可再生能源储能的推广应用带动了铅碳电池、节能汽车的推广带动了起停用铅蓄电池(AGM、EFB)的技术创新，铅碳电池已实现与发达国家同步；其他各类新型铅蓄电池新技术已广泛推广。这些产品创新或工艺改进都不是靠其他类别电池替代来实现的。

　　（三）其它类电池目前不具备完全替代铅蓄电池的条件。

　　锂离子电池规模化市场，原来主要集中在现代信息化电子电器电池的配置。近年来，随着新能源汽车快速增长，又转向新能源汽车动力电池领域，目前与国际先进水平比，尚需突破一系列关键技术瓶颈，并已出现结构性产能过剩。在这种情况下，以锂离子电池替代与其应用领域存在较大差异的铅蓄电池，既没必要，也不可能。另外，在铅蓄电池的广泛应用领域，特别是上述特定需求中，尽管锂离子电池也有使用，但由于受成本、技术、安全等因素影响，所占比例较小，汽车起动电池几乎100%是铅蓄电池；通信领域（主要是后备电源）铅蓄电池应用仍为主力军；国家大力推进的可再生能源工程，凡新上项目70%以上仍应用铅蓄或铅碳电池配套储能；面对新型铅蓄电池研发和产业化步伐的加快，铅蓄电池在应用领域的地位难以动摇。另外，据对专业化集中生产低速电动交通工具动力电池的大型企业调研，动力锂离子电池仅占3%左右，较长时间内这种局面难以改变。

　　（四）发达国家并未限制铅蓄电池的发展和广泛应用。

　　西方发达国家在鼓励其他新能源电池创新发展的同时，并未限制铅蓄电池的发展，也没有任何一个发达国家将铅蓄电池列入污染产业。美国铅蓄电池的用铅量约占全国用铅总量的95%以上，由于法规健全和有效的管理，铅酸蓄电池生产造成的铅排放仅占总排放量的1.5%，2008 年，美国政府已将铅蓄电池生产从主要铅污染源中排除，为鼓励铅蓄电池新技术研发，奥巴马政府曾拨款数亿美元用于铅炭等电池的研发和产业化；日本政府将铅蓄电池减铅技术评为国家工业大奖。据国际可持续发展联盟（TSC）2017年度《跨供应链集体行动倡议》影响报告，铅蓄电池与卫生纸、绿叶蔬菜等类似，拥有平均高水平的可持续发展性，跻身可持续消费品排行榜第二位。

　　三．铅蓄电池全生命周期的污染防治重点，从生产环节转移到了非法回收和再生环节，消费税不利于电池企业真正落实生产则责任延伸制。

　　随着环保整治和行业准入，铅蓄电池在生产环节已经实现了对污染的可防可控。自2011年在生产企业推行铅蓄电池行业综合整治和《铅蓄电池行业规范》（准入）制度以来，全行业已连续9年没有发生重大环境污染问题，杜绝了血铅事件的发生。目前，铅蓄电池的污染源已经从生产环节转移到了回收和再生环节。由于回收体制混乱，与非法冶炼共同形成了“地下产业链”，环境风险隐患严重，这是铅蓄电池全生命周期污染防治的最薄弱环节。为此，加强统筹协调，加快废铅蓄电池回收领域监管体系建设，严厉打击非法回收和冶炼加工，才能从根本上掐断污染根源。

　　2017年1月3日发布的《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》（国办发[2016]99号，简称99号文），确定对电器电子、汽车、铅蓄电池和包装物等4类产品实施生产者责任延伸制度，鼓励铅蓄电池生产企业回收废电池。这为企业继续坚持绿色环保理念，履行生态文明社会责任，走循环经济发展之路指明了方向。99号文出台后，由于政策不配套，制度不健全，监管不到位，生产者责任延伸制尚未发挥应有作用。我国每年有1.98亿只、重量超过500万吨的铅蓄电池报废，其中七成以上废铅蓄电池流入非正规渠道。由于利益驱动，一些小商小贩看中了废铅蓄电池中存留的废铅残值，走街串巷违规收购，简单破碎后，将较难回收的电解液（主要是硫酸和铅泥）直接倒入土壤或排水系统，铅板出售给无资质的小作坊、小冶炼厂。小冶炼厂没有专业、封闭的冶炼设备和环保设施，随便支一口锅就可以冶炼，铅烟、铅尘挥发进入大气，遇冷空气或降雨沉降下来，污染土壤和地下水，冶炼完成后，铅渣随意倾倒，进一步污染环境。据不完全统计，我国每年因违规回收直接倾倒的含铅废酸超过30万吨，严重污染环境。

　　由于非法回收、冶炼商贩都是地下交易，偷税逃税，搅乱回收市场，抬高了回收价格，给有能力履行生产者责任延伸的规范企业回收废铅蓄电池造成严重影响。目前，全国有资质、上规模、专业化的废铅蓄电池回收处置企业不到30家，这些正规企业难以回收到足够的废旧铅蓄电池，普遍产能“吃不饱”，开工率不足五成，经营压力巨大。

　　针对回收和冶炼环节存在的环境污染突出问题，需要对症下药，精准施策，一方面应加快完善制度，制订相应的财税扶持政策，鼓励规范企业积极履行生产者责任延伸制度，构建“生产—消费—回收—再生”的闭环体系；另一方面要加强监管，重拳打击“地下产业链”，彻底消灭污染源。在废铅蓄电池污染源未根除的情况下，仍对生产企业征收消费税，“以税代管”，把治污重权打在铅蓄电池供给侧是不公平的。照此下去，无法对“回收—再生冶炼”环节的污染防治起到效果，反而不利于生产者责任延伸制的实施。

　　四．电池消费税加重企业负担，抑制微观主体活力，不利于企业转型升级和高质量发展。

　　电池消费税实施三年多时间，铅蓄电池企业特别是大型骨干企业，克服铅价大幅上涨和各种成本普遍升高等诸多不利因素，通过内部挖潜积极消化成本，守法诚信经营，依法缴纳税收，保证了16号文的顺利实施，维护了国家税收政策的严肃性。

　　铅蓄电池企业普遍反映，由于铅蓄电池行业环保工艺要求高、投入大、运行成本也高，因此国家的产业政策应该体现“扶大、扶优、扶强”的原则，只有这样才能提高产业集中度，加快淘汰落后步伐，保证企业整体水平升级换代。而电池消费税则是“以税代管”，只是给生产企业加重负担，阻断了转型升级后路，给高质量发展造成了不利影响。主要如下：

　　一是造成企业综合税负过高，骨干企业转型升级投入乏力，创新活力受到抑制。铅蓄电池行业本来就是低利润率的行业，主营业务利润率多年来一直徘徊在2%-4%低位区间，由于加征4%的消费税，铅蓄电池企业的总体税负率大幅增加，造成了企业流动资金紧张，经营压力加大，企业利润进一步下滑。据对52家规模以上大中型铅蓄电池企业统计，2016年(征收消费税之后)主营业务收入为1006.54亿元;净利润为22.25亿元，利润率仅为2.21%。这52家大中型企业，缴纳税费总额（共24个类别税项）为74.50亿元,税负率高达7.4%,大大高于全国工业企业的税负率。不少通过环保审核和规范条件的大型骨干企业，原本规划在“十三五”期间以产品创新、技术改造和环保治理为“重头戏”，加快新一轮产业升级步伐，巩固绿色发展成果，加征消费税后，企业普遍面临流动资金紧缺，阻滞了环保和技术研发投入，抑制了企业作为微观主体的创新活力。

　　二是规范的大中型企业在竞争环境中处于劣势。中央经济工作会议提出，要“加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系”。消费税干扰了正常的市场秩序，导致规范的大中型企业在竞争环境中处于劣势，不利于现代市场体系的建设。现在仍有一些非规范的小企业本来就缺少环保投入，再进行无票交易、减少销售开票比例，或在销售时以降低开票金额等非法手段对税务部门少报销量，以逃税偷税形成产品成本优势，扩大非法获利空间，最终导致“劣币驱除良币”现象发生，使规范的企业本来应具有的竞争力遭逆转。

　　三是出口出现大幅下滑，产业加速向国外转移。目前，我国与美国、日本和欧洲国家是全球铅蓄电池的主要生产国，各国生产总量基本接近。但由于开征消费税，我国生产的铅蓄电池成本明显增高，在国际市场上的竞争力削弱，出口额大幅下降。2016年铅蓄电池行业出口额为24.68亿美元，比2015年下滑16.93%，2017年出口额与2015年征缴4%消费税前仍下滑4.81%，一些内外资铅蓄电池企业已经开始向税费成本较低的东南亚国家转移投资建厂，据浙江省蓄电池行业协会介绍，2017以来，已有10多家企业到东南亚、东南亚、南美等国家投资建厂，由于国外建厂利润丰厚，（其中有一家在越南建厂的企业利润率达25%，另一家在孟加拉国投资建厂的企业利润率达40%左右），更多的企业有继续跟进的倾向。国内企业依托“一带一路”战略，开拓海外市场原本是件好事，但如果因为消费税而被动造成产业转移，将有造成铅蓄电池民族产业“空心化”的可能，影响对国民经济相关领域的有效供给。

　　方案

　　科学的税收体制才能真正起到保护环境、打击非法地下产业链、促进资源循环利用的良好作用；才能真正促进我国电池产业转型升级和高质量发展，为生态文明建设做出积极的贡献。电池消费税实施三年多来，企业呼声强烈，意见很大，社会各界的争议也很多，为了更好体现财税政策对产业的调控和引导，更好的为企业营造良性发展环境和公平竞争环境，建议：

　　（一）尽快对铅蓄电池消费税的实施效果，以及铅蓄电池行业环保现状进行后评估。为有利于加快推进铅蓄电池供给侧结构性改革，减轻企业负担，建议尽快由环保部牵头，深入实际，广泛听取企业与行业组织、科研机构的意见和建议；尽快摸清消费税实施以来铅蓄电池行业绿色发展的现状、消费税政策实施效果、造成的企业负担、应调整政策的建议等。

　　（二）根据评估结果进行相应的政策调整。建议财政部、国家税务总局根据环保部的评估结果，会同相关部委，进行深一步论证，讨论消费税调整的具体方案。如：对经过工信部审核，已公告符合规范条件的企业，试行消费税免征，或者先征后返；对贯彻落实生产者责任延伸制度的电池企业，依据所回收废铅蓄电池的总量，按比例减免消费税，以鼓励铅蓄电池企业规范回收，最大限度循环利用再生铅资源。

　　（三）完善制度，加强监管，打击非法，规范市场秩序。建议压实属地管理的责任，依法从严打击非法生产、非法回收，非法铅再生冶炼所造成环境污染的行为，将铅蓄电池回收处置纳入法律、法规轨道，为规范的铅蓄电池企业提供有利于公平竞争、持续健康发展的良好市场环境。