煤层气是可以改善煤矿安全、减少温室气体排放、增加绿色低碳能源、带动经济社会发展、促进社会就业的新兴产业。全面实践“创新、协调、绿色、开放、共享”发展新理念，“十三五”煤层气开发利用需要不断创新的配套政策。 

　　全面实施市场化政策 

　　煤层气是较早实行市场化的能源领域，国务院、国家发改委多次出台政策和文件明确煤层气要实行市场化政策，由供需双方协商确定销售量和销售价格。十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”是改革开放和经济社会发展理论的重大突破。国际、国内经验均表明，按照十八届三中全会精神，全面实行市场化政策有利于激发煤层气产业发展活力。但是，在山西晋城市一些地方，当地政府或相关部门出台文件、规定或会议纪要，为煤层气企业规定用户、限定最低供气量的做法时有发生。因此，纠正规定煤层气用户和用量的做法十分重要。 

　　此外，还需全面实行煤层气市场定价。国务院办公厅关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见（国办发[2013]93号）提出一些列煤层气鼓励政策，其中包括市场定价。若从本地区、本单位利益出发，限定或变相限定煤层气销售价格，严重影响了煤层气投资积极性。严格落实煤层气市场定价机制，定期组织开展价格专项督查，严肃查处地方政府不当干预价格行为十分重要，更为重要的是国家发改委价格管理部门要采取务实的督查行动。 

　　除纠正规定煤层气用户和用量的做法、全面实施市场定价外，合理、公平的管道输送价格，是减少甚至消除煤层气放空的有效政策手段， 因此需要认真执行管道输送价格政策。国际上煤层气和天然气市场化程度很高的国家，均对管道输送价格进行监管和控制。我国关于管道输送价格管理制度较为完善，执行情况总体较好。但煤层气管道输送价格较为混乱，在煤层气管道输送领域，价格政策成为废纸，既造成重大经济损失，又导致放空数量的增加。在组织煤层气价格督查的同时，应同步组织煤层气管道输送价格督查。 

　　严格控制排放 

　　巴黎气候大会取得了历史性成果，减排成为十分重要的艰巨任务，煤层气未来发展也需减少放空总量。2015年煤层气放空量约93.07亿立方米，放空煤层气量占统计产量的比例高达54.43%。控制和减少放空有多种政策选项：一是将煤层气利用量按照综合利用能源进行统计，不计入地区能源消费总量。二是鼓励煤矿瓦斯利用与发电的结合，高浓度瓦斯发电，低浓度瓦斯低温氧化供热，过低浓度瓦斯和乏风用于燃煤电厂助燃。三是鼓励煤层气企业加强地面设施建设，利用设施与开发井同步投产，密闭生产、密闭输送。四是设计放空考核控制指标，严格进行考核。 

　　与此同时，还要严禁直接排空。多项研究表明，煤层气的温室气体效应约是二氧化碳的21倍。将1立方米煤层气点燃火炬或低温氧化后再放空，相当于减排二氧化碳约20立方米。由于认识程度、重视程度不够和生产管理松散等原因，在煤层气生产、集输、处理、输送到利用的过程中，直接排放现象较为普遍。因此要通过严格检查放空设施，采取可靠的放空火炬点火措施，执行严格的工作制度，彻底消灭煤层气直接排空。 

　　提高现有税收政策落实程度 

　　国家对煤层气增值税实行减免政策，在实践上实行“先征后退”。但是，在实际工作中，一些地方政府从本位出发，变相截留应返还的增值税，其中县级分成部分实际上很难返还，即使返还，很可能以其他方式要回去。应参照煤层气设备进口环节增值税征管办法，对煤层气销售环节增值税实行“即征即退”，才能全面落实增值税减免对煤层气开发利用的鼓励作用。 

　　退税部分免征所得税也尤为重要。退还的增值税形成的企业收入，计征企业所得税弱化了增值税减免政策对煤层气的扶持作用。绿色发展是煤层气“十三五”的新理念，采取适当措施，让退给煤层气企业的增值税足额转化为煤层气勘探、开发、生产投入要素，对发展煤层气绿色能源将发挥新的激励作用。 

　　适当增加财政补贴质量 

　　提高煤层气财政补贴标准问题已经酝酿并讨论多年。国家相关部门、专家开展了大量的调查研究，中联公司在政策研究上开展了卓有成效的工作。2013年9月22日出台的国务院办公厅93号文明确提出要提高煤层气财政补贴标准。从支持煤层气行业全面实现盈利、至少微利的角度，煤层气财政补贴标准可能需要提高到2元/立方米甚至更高；从支持煤层气行业总体盈利角度，煤层气财政补贴标准可能需要提高到0.80元/立方米；从支持煤层气行业大多数企业实现盈利的角度，煤层气财政补贴标准可能需要提高到0.60元/立方米。“十三五”期间，经济社会发展需要财政支持的领域很多，煤层气财政补贴标准分步实施，或先提高到0.50元/立方米，条件成熟时逐步达标，也是十分可行的安排。 

　　此外，现行的实际工作中，煤层气企业收到的财政补贴，需要计征企业所得税。国家能源局、中联公司、相关机构、专家多次研究提出，煤层气财政补贴应直接免征企业所得税，提高财政补贴政策的含金量，足额发挥财政补贴扶持作用，支持煤层气企业增强内生筹资能力，为增加煤层气勘探、开发投资创造条件。 

　　值得注意的是，适当增加财政补贴同时需严厉打击煤层气骗补骗税行为。煤层气财政补贴和增值税减免政策实施多年，涉及煤层气开发、生产、液化、输送、利用等多个环节。在提高煤层气财政补贴标准的同时，要开展煤层气财政补贴政策督查工作，严防煤层气销量造假、骗取财政补贴、增值税返还现象发生。一经发现骗补骗税现象，立即采取有效措施严肃处理，维护财政、税收政策的严肃性，发挥财政政策对煤层气开发利用的精准扶持作用。 

　　加强技术创新支持力度 

　　勘探开发过程，就是煤层气科学技术创新过程，是产业的突出特点。“十一五”、“十二五”重大科技专项为煤层气创新发展发挥了极其重要的积极作用。“十三五”期间，增加对煤层气领域研究项目、研究经费投入应成为科技政策的基本方向。要适当增加煤层气技术创新支持力度，让勘探开发工作与科学技术创新一体化。 

　　在国土资源部、国家能源局的有效组织下，“十二五”期间煤层气标准、规范建设取得了重要进展。面向《煤层气勘探开发行动计划》确定的战略目标，对比天然气标准规范水平，加快、加强煤层气标准、规范建设仍是十分突出的重要任务。 

　　根据国务院深化油气行业改革的基本政策，包括煤层气在内的油气行业，已完成了多项重大改革的探索或实验。页岩气探矿权招标，新疆石油天然气区块招标，煤层气区块将引入竞争性方式，原来不开展油气业务的各行各业，纷纷积极参与油气投资，在业务投资领域形成了一批新兴油气企业、新兴煤层气企业。但是这些新兴油气企业或新兴煤层气企业，很少有机会参加大型油气田及煤层气开发重大科技专项，很少有机会推选储量评审专家、煤层气标准委员会委员。“十三五”期间，应从煤层气、石油天然气行业新格局出发，采取多项措施，使新兴油气企业有机会为煤层气、页岩气、石油天然气技术创新发挥更大作用。 

　　非公有制企业在煤层气产业目前较为活跃，不仅体现在直接投资煤层气勘探开发业务、投资煤层气液化业务，还体现在经营煤层气输配销售、从事煤层气工程技术服务等方面，因此要发挥非公有制企业在煤层气技术创新中的作用。“十三五”期间，要采取适当措施，鼓励、引入涉及煤层气业务的非公有制企业为煤层气技术创新多做工作，将对煤层气理论、技术创新发挥重要作用。 

　　（李良系民建北京市委理论委员会委员；夏凡供职中国节能公司；李长清供职中石化天然气分公司）